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2025年9月29日，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）發(fā)布一則名為《擴展終端用戶管控以涵蓋特定列名實體關(guān)聯(lián)方》（Expansion of End-User Controls to Cover Affiliates of Certain Listed Entities）的臨時最終規(guī)則（IFR），對《出口管理條例》（EAR）作出修訂，修訂內(nèi)容主要包括：當任一外國實體被實體清單（EL）主體、軍事終端用戶清單（MEU）主體或特定項目下SDN主體（§744.8(a)(1)所列）直接或間接、單獨或合計持股達到或超過50%時，該實體自動適用相應(yīng)清單/條款的許可要求與其他限制，且如存在多重受限股東，適用“最嚴從屬”（most restrictive license requirements）原則；引入臨時性通用許可（TGL）的有限豁免場景；在FDP規(guī)則中擴展終端用戶范圍；增設(shè)Red Flag 29明確“無法確認持股比例”時的合規(guī)義務(wù)；發(fā)布補充說明8給出“50%規(guī)則”的EAR化應(yīng)用指引；并在許可申請維度新增“Affiliates rule”專屬申報要件（Unique application and submission requirements）等。

關(guān)于該規(guī)定的實施時間與過渡安排，BIS在“DATES”部分對規(guī)則的生效、修改申請、臨時許可（TGL）以及公眾意見征詢期限作出了系統(tǒng)安排：一是規(guī)則生效時間為“文件提交聯(lián)邦公報供公眾查閱之日”（即公示當日即生效）；二是非列名外國關(guān)聯(lián)方的修改請求時間，自公示日起即可依EAR第§744.16(e)或§744.21(b)(2)條規(guī)定，向BIS提出將自身從延伸適用范圍中剔除的申請；三是BIS同時設(shè)立一項臨時通用許可（Temporary General License, TGL），暫時允許部分涉及非列名關(guān)聯(lián)方的出口、再出口及境內(nèi)轉(zhuǎn)讓活動繼續(xù)進行，該許可有效期為自公示日起六十日；四是公眾意見征詢期為自公示日起三十日內(nèi)。

本文將依據(jù)規(guī)則原文，就其條款設(shè)計、法律后果與企業(yè)應(yīng)對展開解析：

一、立法動因與適用對象

BIS在IFR中首先反思既有做法的不足：此前實體清單僅及于被列名實體及其在同一國家內(nèi)不具獨立法人資格的分支機構(gòu)，對于法律上獨立的子公司或關(guān)聯(lián)方，一般不自動延伸，需另行點名列入。此種做法為規(guī)避行為提供了空間——例如通過設(shè)立新公司、混同名義等方式繞行——導致BIS持續(xù)“分批追加列名”，增加了監(jiān)管負擔并造成執(zhí)法滯后。基于此，BIS轉(zhuǎn)向建立以所有權(quán)結(jié)構(gòu)為核心的統(tǒng)一延伸機制，明確采用“50%所有權(quán)”作為延伸閾值，并指出該標準與美國財政部OFAC長期實踐的“50%規(guī)則”一致，旨在減少企業(yè)因不同監(jiān)管口徑產(chǎn)生的合規(guī)摩擦。圍繞立法目的，規(guī)定多次以“diversion concern（轉(zhuǎn)移/規(guī)避風險）”為理由，指出僅依賴“法律上獨立”標準或交易方盡職調(diào)查不足以防止規(guī)避行為，必須通過所有權(quán)穿透與聚合機制實現(xiàn)清單效力的自動延伸，以維護美國國家安全與外交政策利益。

二、規(guī)則要點

1.核心機制：“50%規(guī)則”（Affiliates rule）全面落地

本次IFR最核心的變化，是確立了以50%所有權(quán)為標準的“Affiliates rule”。凡由實體清單、軍事終端用戶清單或特定受制裁方直接或間接、單獨或合計持股50%以上的外國實體，將自動適用相應(yīng)清單的許可要求與限制。這意味著企業(yè)無法再通過設(shè)立獨立法人或控股結(jié)構(gòu)來規(guī)避管制。BIS同時確立“最嚴從屬原則”（rule of most restrictiveness），若一個實體被多個受限股東共同控制，應(yīng)適用其中最嚴格的限制標準，“最嚴從屬原則”不僅適用于許可要求，也適用于許可例外可用性與審查政策。該機制從根本上改變了以往“點名列入”的做法，使清單制度由“靜態(tài)名單”升級為“動態(tài)穿透”，強化了對間接持股的即時約束。

為與Affiliates rule銜接，BIS在§734.9對外國直接產(chǎn)品規(guī)則（FDP Rules）作出從屬擴展，實體清單FDP規(guī)則（§734.9(e)）與俄羅斯/白俄羅斯—軍事最終用戶和采購FDP規(guī)則（§734.9(g)）的“終端用戶范圍”一并外推至由受限主體（含未列名但已因所有權(quán)受限的主體）持股≥50%的外國實體；即便僅有一名持股方滿足FDP腳注/終端用戶條件，也可觸發(fā)整體適用。

BIS在新規(guī)中確認，針對被指定SDN的相關(guān)項目，EAR控制同樣延伸至其持股≥50%的實體；且無論通過列名還是“OFAC 50%規(guī)則”形成的“被封鎖”身份，均觸發(fā)§744.8許可要求。若OFAC與EAR表述存在不一致，以EAR本條文本為準；同時“最嚴從屬”原則同樣適用§744.8所涉情形。

2.救濟程序與申報的要件細化

為平衡即時生效與企業(yè)調(diào)整需求，BIS同步建立兩類配套機制：一是救濟渠道擴圍——§744.16(e)與§744.21(b)(2)允許因“被持股”而受限的未列名外國關(guān)聯(lián)方，申請將其從持股方的清單條目中排除（ERC按個案作出豁免/不適用Affiliates rule的決定并在清單條目中標注）；二是許可申請信息化——§748.8(aa)與補編No.2 (cc)新增“Affiliates rule”專屬申報要件（Unique application and submission requirements），要求在申請表中標注“Affiliates rule”、列明受限持股方、持股比例及盡調(diào)方法；若持股比例無法判定，須解釋盡調(diào)過程與原因。

3.新增“紅旗29”、嚴格責任與名單使用變化

BIS在Part 732 Supplement No.3對“了解你的客戶”紅旗清單增列Red Flag 29：一旦掌握交易相對方明知存在受限持股方，出口方負有主動查明持股比例或申請許可/尋找許可例外的義務(wù)；否則不得推進交易。同時，BIS重申：清單類限制在EAR下多數(shù)為嚴格責任；同時由于Affiliates rule的“自動外推”，合并篩查清單（CSL）不再窮盡所有受限主體，企業(yè)必須將股權(quán)穿透與聚合納入日常篩查與合同合規(guī)條款，另行發(fā)布的補編No.8提供了與OFAC“50%規(guī)則”對齊的EAR版操作指引與案例。

紅旗29原文：When an exporter, reexporter, or transferor has “knowledge” that a foreign entity that is a party to the transaction has one or more owners that are listed on the Entity List or the MEU List, or that are unlisted entities that are subject to license requirements or other restrictions based upon their ownership, it has an affirmative duty to determine the percentage of ownership by those entities and if that is not possible, to obtain a license from BIS if required under the Entity List or MEU List based on the requirements for the owner or owners of that foreign entity, unless a license exception is available. 參考翻譯：當出口商、再出口商或轉(zhuǎn)讓方“知悉”交易相對方中的某一外國實體，存在一個或多個被列入實體清單（Entity List）或軍事終端用戶清單（MEU List）的所有者，或雖未被列名但因其所有權(quán)關(guān)系而適用許可要求或其他限制的實體時，出口商、再出口商或轉(zhuǎn)讓方即負有積極義務(wù)（affirmative duty），應(yīng)當查明這些所有者對該外國實體的持股比例；若無法查明該持股比例，則在依據(jù)實體清單或軍事終端用戶清單的要求可能需要許可證的情形下，必須向美國工業(yè)與安全局（BIS）申請許可證，除非適用某項許可例外（license exception）。

4.新增臨時通用許可（TGL）與Savings Clause

BIS在736補編No.1新增General Order No.7：臨時允許面向A:5/A:6等目的地、或與美/盟總部的合資架構(gòu)下，涉及未被列名且被EL/MEU主體持股≥50%的關(guān)聯(lián)方的一部分出口/再出口/境內(nèi)轉(zhuǎn)移；該TGL自公布起60日到期，并受EAR第762部分記錄保存義務(wù)約束。另設(shè)Savings Clause，對規(guī)則發(fā)布前已簽訂且具有真實訂單基礎(chǔ)的在途貨物提供過渡安排，允許相關(guān)出口、再出口或轉(zhuǎn)讓活動在30日寬限期內(nèi)按舊規(guī)執(zhí)行。

三、企業(yè)應(yīng)對

對于中國本土企業(yè)，我們建議建立“受益所有權(quán)+控制”一體化盡調(diào)與留痕機制，將≥50%合計持股作為硬性觸發(fā)閾值，并以最嚴格所有者為口徑統(tǒng)一許可要求、例外可用性與審查政策；對“無法確認比例”的對象按紅旗處理。同時，我們建議優(yōu)化貨物/軟件/技術(shù)分類與“受EAR約束性”識別，重點核查最低比例原則（De Minimis）、FDP適用與跨境云服務(wù)/遠程支持的技術(shù)觸達；對“列名地址”設(shè)額外核驗，但避免將同址未列名主體一概視同受限。

在交易與組織落實上，合同中嵌入合規(guī)陳述、重大變更通知、審計與暫停/解約條款，對分銷與再出口設(shè)流向控制與回傳義務(wù)，防范繞道；對合資與股權(quán)重組，杜絕“分散持股規(guī)避”誤區(qū)，確有實質(zhì)隔離且無分流風險的，準備充分證據(jù)再行提出排除申請。將“Savings Clause”與TGL窗口納入交付排程與內(nèi)控指引，確保僅在條件滿足且證據(jù)完備時使用，并按Part 762留存記錄；建立多部門協(xié)作機制，實現(xiàn)名單、股權(quán)、地址與支付路徑的統(tǒng)一風控攔截，形成可審計、可復核、可追溯的常態(tài)化合規(guī)運行。

對于在華外資企業(yè)，應(yīng)以O(shè)FAC“50%規(guī)則”的成熟做法為基礎(chǔ)，統(tǒng)一到EAR“Affiliates rule”的口徑：將所有在華客戶、供應(yīng)商、合資與渠道納入受益所有權(quán)穿透，按“直接/間接、單一/合計≥50%”與“最嚴從屬”原則判定，并將“列名地址”與實際被列名主體區(qū)分管理；停止僅依賴CSL的“名單式”篩查，改為基于股權(quán)、控制權(quán)與董事交叉等信號的風險分層和事前攔截。對已出運且有確實訂單的存量業(yè)務(wù)，按“Savings Clause”設(shè)置30日內(nèi)清倉路徑；對符合條件的未列名關(guān)聯(lián)方交易，可在60日TGL有效期內(nèi)審慎適用。

在許可與申報方面，將“解紅旗”（resolve the Red Flag）前置為下單的強制環(huán)節(jié)：一旦無法確認被列名方的持股比例，即“暫停放行—補充取證—遞交許可/例外評估”，在748P表格Block 9標注“Affiliates rule”，列明被列名所有者、比例與判定方法；比例無法確認時，說明盡調(diào)路徑與原因。同步開展FDP外延評估（含F(xiàn)ootnote 1/3），覆蓋在華制造使用美源技術(shù)/設(shè)備/軟件及遠程支持、調(diào)試等“視同（再）出口”場景；落實記錄保存與審計鏈，必要時依據(jù)744.16(e)/744.21(b)(2)就特定未列名關(guān)聯(lián)方申請排除，直至獲明確信函前按受限管理。

BIS在本IFR的前言中提供了表1，以協(xié)助理解本次IFR中正在進行的修改：

四、總結(jié)

本次BIS臨時最終規(guī)則（IFR）標志著美國出口管制體系從“靜態(tài)列名”向“動態(tài)穿透”的重大轉(zhuǎn)變，將所有權(quán)結(jié)構(gòu)正式納入合規(guī)監(jiān)管邏輯，實現(xiàn)了與OFAC“50%規(guī)則”的制度趨同。該規(guī)則的實施，將對全球范圍內(nèi)涉及被列實體的供應(yīng)鏈、投資架構(gòu)及合資模式產(chǎn)生深遠影響。對中國企業(yè)而言，意味著需在更高層級上統(tǒng)籌股權(quán)穿透、最終受益人及控制關(guān)系的識別與管理；對在華外資企業(yè)而言，則需迅速完成從OFAC合規(guī)框架到EAR口徑的過渡，構(gòu)建統(tǒng)一的風險識別與報告機制。

在未來一段時間內(nèi)，建議企業(yè)持續(xù)關(guān)注BIS后續(xù)的正式規(guī)則發(fā)布與臨時許可執(zhí)行細則，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點完善內(nèi)部控制體系與交易前端審查機制。如需進一步的法律咨詢、個案分析或新規(guī)英文原文文本，可聯(lián)系本文作者以獲取專業(yè)支持與操作指引。