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在上一期《建設(shè)項(xiàng)目礦床壓覆所涉礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償》（傳送門）一文中，我們向大家介紹了礦床壓覆所涉及的礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償問題，其中提到，現(xiàn)行有效的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕137號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“137號(hào)文”）規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)資源的，新的土地使用人應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。

一般而言，礦業(yè)權(quán)人在獲得合法補(bǔ)償后，退出壓覆礦區(qū)，但補(bǔ)償內(nèi)容的確定又必然依賴價(jià)值評(píng)估、儲(chǔ)量鑒定的確定，耗時(shí)較長(zhǎng)。因此，國(guó)土資源部曾于2012年5月發(fā)布《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)[2012]77號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“77號(hào)文”），規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目用地壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)重要礦產(chǎn)資源時(shí)，對(duì)于建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人可先簽訂意向性協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括建設(shè)單位承諾按有關(guān)規(guī)定給予礦業(yè)權(quán)人合理補(bǔ)償、礦業(yè)權(quán)人同意壓覆等內(nèi)容?！?/span>

雖然77號(hào)文在5年有效期滿后已失效，但在其生效的5年時(shí)間內(nèi)，意向性協(xié)議被廣泛適用且部分協(xié)議在履行中出現(xiàn)了爭(zhēng)議、甚至進(jìn)入了司法程序。我們同時(shí)注意到替代77號(hào)文的國(guó)土資源部 《關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審核用地審查的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕16號(hào) ）（以下簡(jiǎn)稱“16號(hào)文”）仍然現(xiàn)行有效，部分地方政府在適用16號(hào)文的過程中，仍然提及適用意向性協(xié)議。例如山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公示的《建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦床（礦產(chǎn)資源）審批》辦事流程中要求所申請(qǐng)材料應(yīng)包括“建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償協(xié)議或礦業(yè)權(quán)人同意項(xiàng)目建設(shè)的意向書”等。

我們認(rèn)為，盡管77號(hào)文目前已經(jīng)失效，但在77號(hào)文適用過程中部分經(jīng)濟(jì)組織確實(shí)簽署了“意向性協(xié)議”或與其性質(zhì)相類似的意向性文件（為行文之便，以下統(tǒng)稱為“意向性協(xié)議”），該些文件的簽署就可能產(chǎn)生履行爭(zhēng)議。尤其是，目前部分地方政府在適用16號(hào)文過程中仍然需要意向性協(xié)議，所以意向性協(xié)議仍然是擺在礦業(yè)權(quán)人面前的一個(gè)重要問題。因此，以下本文將主要圍繞意向性協(xié)議進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述，以期為礦業(yè)權(quán)人在簽訂意向性協(xié)議時(shí)以及在履行意向性協(xié)議時(shí)提供參考。

于礦業(yè)權(quán)人而言，應(yīng)明確認(rèn)識(shí)到“意向性協(xié)議”與正式的“礦業(yè)權(quán)壓覆補(bǔ)償合同”并非同一文件，意向性協(xié)議僅是為滿足國(guó)土部門用地審批的要求，而由建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽署的過渡性文件。

意向性協(xié)議的出現(xiàn)系出于建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)效性要求，避免建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人因未能就壓覆補(bǔ)償問題達(dá)成一致，無法完成建設(shè)項(xiàng)目壓覆審批而導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目難以推進(jìn)。如果礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位可以在項(xiàng)目審批前達(dá)成一致意見，則礦業(yè)權(quán)人可以直接選擇與建設(shè)單位簽署正式的礦業(yè)權(quán)壓覆補(bǔ)償合同，而可能無需再考慮意向性協(xié)議的問題。而更多的情況是，礦業(yè)權(quán)人無法與建設(shè)單位達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，此時(shí)意向性協(xié)議的簽署成為了難以回避的選擇。

先來看兩則與壓覆補(bǔ)償意向性協(xié)議相關(guān)的判決書：

經(jīng)查閱上述國(guó)土資源部的16號(hào)文與地方政府關(guān)于壓覆審批中申報(bào)材料的格式參考文件，意向性協(xié)議基本沿用了77號(hào)文所述的“承諾補(bǔ)償、同意壓覆”的基本標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于雙方之間是否在意向性協(xié)議中對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償款支付方式等主要實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行約定，則無強(qiáng)制要求。而上述司法案例中，法院認(rèn)為意向性協(xié)議關(guān)鍵的權(quán)利義務(wù)條款的設(shè)置不明確，而判定意向性協(xié)議不屬于合同法意義上的民事合同。

對(duì)此，我們傾向于認(rèn)為，意向性協(xié)議是礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)單位之間達(dá)成的對(duì)礦區(qū)壓覆問題的一致的意思表示，合同成立要件中的意思表示與表意行為均已滿足，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為民事合同成立。

有一種特殊的情形需要礦業(yè)權(quán)人注意，部分地方政府在壓覆審批項(xiàng)目中列示的“礦業(yè)權(quán)人同意項(xiàng)目建設(shè)的意向書”，礦業(yè)權(quán)人是否可出具？

我們認(rèn)為，此類意向書從法律定性上，存在被認(rèn)定為單方允諾的風(fēng)險(xiǎn)。單方允諾是指表意人向相對(duì)人作出的為自己設(shè)定某種義務(wù)，使相對(duì)人取得某種權(quán)利的意思表示，表意人一旦作出允諾的意思表示，即應(yīng)恪守信用，受允諾內(nèi)容的約束，且不允許隨意撤回允諾，否則將賠償相對(duì)人由此遭受的損害。如下圖1所示的意向書中未包含任何補(bǔ)償?shù)囊馑急硎?，一旦建設(shè)單位取得意向書后，礦業(yè)權(quán)在后續(xù)的補(bǔ)償談判中，將可能處于被動(dòng)的地位。

因此，我們建議，在可以簽署意向性協(xié)議的情況下，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)慎重考慮出具“礦業(yè)權(quán)人同意項(xiàng)目建設(shè)的意向書”或類似性質(zhì)的單方允諾文件。

圖1  礦業(yè)權(quán)人同意項(xiàng)目建設(shè)的意向書

意向性協(xié)議與壓覆合同并非同一協(xié)議。從合同分類的角度看，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位可能達(dá)成的意向性協(xié)議應(yīng)多屬于預(yù)約合同，協(xié)議中約定在未來一定期限內(nèi)簽署正式的補(bǔ)償協(xié)議并完成補(bǔ)償，而壓覆合同則屬于本約合同。所謂預(yù)約合同[1]是指當(dāng)事人約定在將來一定期限內(nèi)訂立合同的認(rèn)購(gòu)書、訂購(gòu)書、預(yù)訂書等。與預(yù)約合同相對(duì)的則是本約合同，即對(duì)合同雙方具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的詳細(xì)約定。

從法律后果看，意向性協(xié)議作為預(yù)約合同區(qū)別于壓覆合同的本約合同，不具備直接依據(jù)意向性協(xié)議要求支付特定數(shù)額壓覆補(bǔ)償款。但一方不履行預(yù)約合同約定的訂立合同義務(wù)的，對(duì)方可以請(qǐng)求其承擔(dān)預(yù)約合同的違約責(zé)任。

意向性協(xié)議只是礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)單位在簽署壓覆合同（正式的補(bǔ)償協(xié)議）之前簽署的過渡性協(xié)議，實(shí)踐中，存在建設(shè)單位在簽署意向性協(xié)議后，拒絕或者拖延與礦業(yè)權(quán)人簽署壓覆合同，此時(shí)，礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保護(hù)則全部維系于意向性協(xié)議一身。礦業(yè)權(quán)人在簽訂意向性協(xié)議前，如果不充分利用自身的談判優(yōu)勢(shì)地位，在未進(jìn)行充分考慮的情況下盲目簽訂，將可能直接導(dǎo)致壓覆礦業(yè)權(quán)無法獲得補(bǔ)償。

如在（2014）南鐵中民終字第11號(hào)案件中，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位簽署的《探礦權(quán)壓覆補(bǔ)償意向書》約定“如甲方（建設(shè)單位）施工階段實(shí)施的項(xiàng)目確實(shí)壓覆了乙方（礦業(yè)權(quán)人）礦權(quán)區(qū)塊，乙方同意對(duì)方進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償后放棄壓覆部分區(qū)塊的探礦權(quán)?！币庀驎炗喓?，建設(shè)單位未與礦業(yè)權(quán)人簽署正式的補(bǔ)償協(xié)議，且在此期間，礦業(yè)權(quán)人壓覆部分區(qū)塊的探礦權(quán)許可到期未延續(xù)。法院認(rèn)為“意向書僅是意向協(xié)議，其前提條件有二：原告擁有探礦權(quán)是首要條件，其次是被告施工階段實(shí)施的項(xiàng)目確實(shí)壓覆原告礦權(quán)區(qū)塊?！?由于在原、被告簽訂意向協(xié)議之日至探礦權(quán)屆滿之日期間，被告并未實(shí)際壓覆原告的礦權(quán)區(qū)塊，根據(jù)意向協(xié)議，被告無需賠償?！辈?jù)此駁回原告要求支付礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償?shù)娜吭V訟請(qǐng)求。當(dāng)然，本案涉及到礦區(qū)壓覆案件的另一個(gè)典型問題，即礦業(yè)權(quán)證過期后，原礦權(quán)人是否有權(quán)主張礦業(yè)權(quán)證存續(xù)期間礦權(quán)被壓覆的損失。該問題我們將在今后的文章中進(jìn)行討論。本案即是因礦業(yè)權(quán)人忽視對(duì)意向性協(xié)議的條款設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)，最終導(dǎo)致了敗訴的結(jié)果。

對(duì)此，我們建議：

雖然意向性協(xié)議不同于壓覆合同，但是如出現(xiàn)建設(shè)單位拒不給付礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償?shù)那闆r時(shí)，手握一份嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊庀蛐詤f(xié)議將對(duì)礦業(yè)權(quán)人主張權(quán)益起到更好的幫助作用。

當(dāng)建設(shè)單位違反意向性協(xié)議時(shí)，礦業(yè)權(quán)人在選擇違約救濟(jì)方式時(shí)，視意向性協(xié)議的約定而有所區(qū)別。我們建議，如果意向性協(xié)議條款設(shè)置明確、嚴(yán)謹(jǐn)，則礦業(yè)權(quán)人可從合同法的角度，以“合同糾紛”為由，尋求司法救濟(jì)。

如意向性協(xié)議并不具備可履行的條款，則在案由選擇方面，可以考慮“侵權(quán)糾紛”案由。如在江西省高級(jí)人民法院（2018）贛民終431號(hào)案件中，江西高院認(rèn)為“原被告雙方雖然簽訂了意向性協(xié)議，但協(xié)議并未包括具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，……從約定來看，原告同意對(duì)其礦業(yè)權(quán)壓覆是以補(bǔ)償為前提，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償協(xié)議的核心內(nèi)容……被告在未對(duì)原告壓覆礦區(qū)作出補(bǔ)償，亦未就具體補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商的情況下，開工建設(shè)…..侵害了原告的合法權(quán)益，是民事侵權(quán)行為，……本案應(yīng)為探礦權(quán)侵權(quán)糾紛?！?/span>

礦區(qū)壓覆情況下，礦業(yè)權(quán)人需關(guān)注的核心是補(bǔ)償款數(shù)額的確定，因此在意向性協(xié)議簽署時(shí)，協(xié)議條款設(shè)置的重點(diǎn)應(yīng)該圍繞著確定補(bǔ)償款數(shù)額的方向進(jìn)行，礦業(yè)權(quán)人對(duì)此應(yīng)當(dāng)加以關(guān)注。如果意向性協(xié)議已經(jīng)簽署，那么礦業(yè)權(quán)人也可以參考如上文章的內(nèi)容而分析已簽署的協(xié)議文本是否存在法律風(fēng)險(xiǎn)，并有針對(duì)性地彌補(bǔ)法律漏洞以避免后期司法程序中所帶來的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。在面臨礦區(qū)壓覆問題時(shí)，我們建議礦業(yè)權(quán)人應(yīng)及時(shí)尋求專業(yè)法律工作人員的幫助，以維護(hù)自身的合法權(quán)益。