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世界經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)波詭云譎，中國(guó)企業(yè)出海和投資落地持續(xù)面對(duì)多變的國(guó)際投資環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)，本篇為歐美墨最新外商投資政策發(fā)展對(duì)中企出海的影響的系列文章，繼歐盟篇（點(diǎn)擊藍(lán)字跳轉(zhuǎn)查看詳情）后，本文以美國(guó)最新外商投資政策為切入視角，嘗試為中國(guó)企業(yè)海外投資提供些許角度不同的洞見與建議，本篇為美國(guó)篇之淺見。 

一、CFIUS審查變化趨勢(shì)

2018年，美國(guó)財(cái)政部頒布了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（The Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，“FIRRMA”），而后，根據(jù)FIRRMA的要求，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì) (CFIUS)頒布了該法案的最終實(shí)施細(xì)則。在FIRRMA出臺(tái)之前，CFIUS的管轄權(quán)僅限于審查可能導(dǎo)致外國(guó)控制任何美國(guó)企業(yè)的交易，而此番改革擴(kuò)大了CFIUS的管轄權(quán)范圍，將以下兩類交易也納入了其管轄權(quán)限內(nèi)：

(1) 對(duì)涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的美國(guó)企業(yè)的非控制性投資；

(2) 房地產(chǎn)交易。該法案的頒布標(biāo)志著CFIUS審查權(quán)力的擴(kuò)大以及審查力度的增強(qiáng)[1]。

而在此基礎(chǔ)之上，美國(guó)總統(tǒng)拜登于2022年9月15日發(fā)布了第14083號(hào)行政命令，其中規(guī)定了CFIUS在審查外國(guó)投資時(shí)需要額外考慮的五組因素，包括：

(i) 該等投資對(duì)美國(guó)供應(yīng)鏈（無(wú)論是否屬于國(guó)防工業(yè)）的彈性與安全性的影響；

(ii) 美國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)先地位,包括但不限于微電子、人工智能、生物技術(shù)和生物制造、量子計(jì)算、先進(jìn)清潔能源和氣候適應(yīng)技術(shù)；

(iii) 來(lái)自同一國(guó)家的特定投資者或投資者群體在特定行業(yè)的行業(yè)投資趨勢(shì)；

(iv) 相關(guān)投資威脅網(wǎng)絡(luò)安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)，包括對(duì)選舉活動(dòng)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)、美國(guó)通信安全性等的影響;

(v) 相關(guān)投資對(duì)美國(guó)人敏感數(shù)據(jù)安全性的影響[2]。該行政命令在已經(jīng)存在的CFIUS審查權(quán)限的基礎(chǔ)上，結(jié)合投資新形勢(shì)以及不斷變化的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)原有美國(guó)國(guó)家安全審查考慮因素進(jìn)行了補(bǔ)充，意味著更多的中國(guó)投資將落入審查范圍之中。

除此之外，從美國(guó)外商投資審查的立法動(dòng)向來(lái)看也可以發(fā)現(xiàn)審查范圍的不斷擴(kuò)張。例如，2023年1月，美國(guó)國(guó)會(huì)議員提出《外國(guó)對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)管理法案》（Foreign Adversary Risk Management Act，“FARM法案”），旨在保護(hù)美國(guó)農(nóng)業(yè)不受外國(guó)不當(dāng)投資的影響，相關(guān)議員認(rèn)為中國(guó)投資者在內(nèi)的外國(guó)投資者不斷加大對(duì)于美國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資，為保障美國(guó)國(guó)家安全及糧食安全，相關(guān)領(lǐng)域的投資應(yīng)受到嚴(yán)格審查。因而，該法案提出將農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈也列為關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施[3]，進(jìn)而加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資審查力度。

2024年7月23日，CFIUS發(fā)布了2023年年度審查報(bào)告，其中包含了以下幾個(gè)要點(diǎn)：

(1) CFIUS對(duì)超過一半的正式申報(bào)交易在初步審查期后進(jìn)入了調(diào)查階段，對(duì)正式申報(bào)交易的審查平均在45.8天內(nèi)結(jié)束，調(diào)查平均在85.8天內(nèi)結(jié)束；

(2) 緩解措施的使用頻率仍然較高，且CFIUS正在對(duì)緩解措施的實(shí)施進(jìn)行密切關(guān)注，2023年對(duì)違反緩解措施處以罰款的案件共有4起；

(3) CFIUS在2023年批準(zhǔn)了76%的申報(bào)申請(qǐng)，與2021年批準(zhǔn)的74%、2022年的58%相較有明顯改善；

(4) CFIUS在2023年審查了60筆未申報(bào)交易，低于2022年的84筆和2021年的135筆。

總體而言，CFIUS審查通過的交易增多，交易所需的時(shí)間減少，已申報(bào)交易被要求撤回和重新提交的比例的相對(duì)降低，以及CFIUS定位需審查交易的精確度的提升，一定程度上減輕了CFIUS程序所需時(shí)間的不確定性。但同時(shí)，CFIUS也將更多的精力放在了執(zhí)法層面上，這意味著，其對(duì)于未按照審查結(jié)果執(zhí)行的投資者的懲罰力度的加強(qiáng)。

為應(yīng)對(duì)日漸寬泛的美國(guó)外商投資審查范圍，盡可能地提升CFIUS程序的確定性，從而減少外商投資審查制度對(duì)于中國(guó)企業(yè)出海投資時(shí)間表的影響，相關(guān)企業(yè)可以采取以下措施應(yīng)對(duì)外商投資審查：

(1) 充分利用CFIUS審查程序中的磋商程序。正式申報(bào)前，投資者可申請(qǐng)與CFIUS進(jìn)行非正式磋商，相關(guān)投資者需把握好該磋商機(jī)會(huì)，就相關(guān)交易與CFIUS進(jìn)行溝通，以獲得外商投資審查的具體流程、CFIUS對(duì)于相關(guān)交易的態(tài)度等信息。此外，通過磋商，投資者也可以讓CFIUS對(duì)交易有一個(gè)初步的把握，并及時(shí)就CFIUS較為關(guān)注的問題進(jìn)行澄清，提升CFIUS的審查效率。

(2) 利用自愿申報(bào)制度。CFIUS對(duì)于當(dāng)事人關(guān)于未提交強(qiáng)制性申請(qǐng)的自愿披露曾表示，可以酌情減輕對(duì)于違規(guī)行為的處罰嚴(yán)厲程度。另外，向CFIUS進(jìn)行自愿申報(bào)并獲得批準(zhǔn)的交易在一定程度上可以避免受到CFIUS的進(jìn)一步審查。我們建議，相關(guān)投資應(yīng)有效利用自愿申報(bào)制度，在全面評(píng)估交易是否威脅美國(guó)國(guó)家安全的前提下，進(jìn)行自愿申報(bào)，以獲得交易的確定性保障。

另外，需要特別注意的是，除中國(guó)企業(yè)赴美投資受到限制外，美國(guó)還推出了反向CFIUS審查程序，該程序主要限制了美國(guó)人對(duì)于中國(guó)企業(yè)的投資。具體而言，2024年6月21日，美國(guó)財(cái)政部宣布了一項(xiàng)擬議規(guī)則，該規(guī)則根據(jù)第14105號(hào)行政命令的指示，禁止美國(guó)人在中國(guó)（包括中國(guó)大陸和港澳地區(qū)）進(jìn)行涉及半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)或人工智能（統(tǒng)稱為敏感行業(yè)）的投資。相較于CFIUS審查程序而言，該規(guī)則設(shè)置的反向CFIUS審查更具針對(duì)性，涉及上述行業(yè)的中國(guó)企業(yè)需提前對(duì)投資安排進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

二、反壟斷及外國(guó)并購(gòu)補(bǔ)貼披露

（一）HSR反壟斷申報(bào)門檻與申報(bào)費(fèi)用

1976年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《哈特-斯科特-羅迪諾反壟斷改進(jìn)法案》（Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvements Act of 1976，“HSR”）為并購(gòu)交易的反壟斷申報(bào)設(shè)置了最低美元門檻，該門檻同樣與中國(guó)赴美投資者的利益息息相關(guān)。2000年，國(guó)會(huì)對(duì)該法案進(jìn)行了修訂，根據(jù)修正案第7A(a)(2) 條規(guī)定，委員會(huì)每年需根據(jù)國(guó)民生產(chǎn)總值的變化調(diào)整這一申報(bào)門檻。2024年1月23日，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì) (FTC) 宣布提高申報(bào)門檻，將最低“交易規(guī)?！遍T檻將從1.114億美元提高至1.195億美元，低于此閾值的收購(gòu)將不需要申報(bào)。當(dāng)交易規(guī)模超過1.195億美元但不高于4.78億美元，只有在交易一方的總資產(chǎn)或年凈銷售額不低于2.39億美元，并且另一方不低于2,390萬(wàn)美元時(shí)需要進(jìn)行申報(bào)。而當(dāng)交易規(guī)模超過4.78億美元時(shí)，除非交易得到豁免，均需進(jìn)行申報(bào)。上述申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)已于2024年3月6日正式生效。此外，F(xiàn)TC還依據(jù)不同的交易規(guī)模設(shè)置了新的申請(qǐng)費(fèi)用（見下表） 

因而對(duì)于赴美投資的中國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，需仔細(xì)評(píng)估擬進(jìn)行的交易是否已達(dá)到申報(bào)門檻，從而履行合規(guī)義務(wù)。除此之外，相關(guān)中企還需要注意最新適用的備案費(fèi)用，交易規(guī)模越大，其受到的財(cái)務(wù)影響也將越大，實(shí)踐中，企業(yè)需考慮該筆費(fèi)用應(yīng)由哪一方來(lái)承擔(dān)，或者如何在兩方之間分?jǐn)?，這也將成為交易談判中的議題之一。并且，備案費(fèi)用金額設(shè)置的變動(dòng)將使得聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)籌集到更多資金，而資金充裕很有可能意味著反壟斷機(jī)構(gòu)能夠投入更多人力、財(cái)力到執(zhí)法中，從而加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管。

除上述申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)申報(bào)費(fèi)用外，對(duì)于出海的中國(guó)企業(yè)更為重要的一點(diǎn)是相關(guān)交易是否會(huì)因?yàn)榉磯艛鄬彶槎蚨€需關(guān)注反壟斷審查完成所需時(shí)間。一般來(lái)說(shuō)，在提交申報(bào)之后，交易雙方將進(jìn)入30天的等待期，審查機(jī)構(gòu)在進(jìn)行初步審查后，可以：

(1) 提前終止等待期；

(2) 允許等待期自然到期；

(3) 要求交易各方補(bǔ)充信息。如果上述等待期屆滿或提前終止，則交易雙方可完成交易。如果相關(guān)機(jī)構(gòu)要求二次補(bǔ)充信息，則將進(jìn)入第二個(gè)30天（若是現(xiàn)金要約收購(gòu)或破產(chǎn)收購(gòu)，則是10天）等待期。

完成審查后，審查機(jī)構(gòu)可能做出以下三類決定：

(1) 批準(zhǔn)交易進(jìn)行；

(2) 與相關(guān)方達(dá)成協(xié)議（包括恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)條款）；

(3) 向聯(lián)邦法院申請(qǐng)初步禁令，在根據(jù)案情進(jìn)行行政審判之前，要求停止整個(gè)交易[4]。

如上所述，中國(guó)企業(yè)出海投資應(yīng)及時(shí)就相關(guān)交易是否會(huì)觸發(fā)反壟斷申報(bào)向?qū)I(yè)人士咨詢。若涉及反壟斷申報(bào)，為盡量減少審查時(shí)間，提高交易確定性，相關(guān)企業(yè)應(yīng)提早做好申報(bào)準(zhǔn)備，在交易早期就進(jìn)行反壟斷申報(bào)事項(xiàng)的規(guī)劃。

（二）反補(bǔ)貼申報(bào)

2022年12月29日，經(jīng)美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署的《2023年綜合撥款法案》成為法律，其中包含的《合并申請(qǐng)費(fèi)現(xiàn)代化法案》為了回應(yīng)對(duì)接受外國(guó)補(bǔ)貼的公司可能會(huì)影響競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂（例如，補(bǔ)貼接受者能夠提交比其他情況下更高的出價(jià)），規(guī)定了新的報(bào)告義務(wù)。該法案要求進(jìn)行HSR備案的各方披露從中國(guó)、俄羅斯、伊朗或朝鮮擁有、控制或受其管轄或指示的實(shí)體以及受到美國(guó)各種制裁的實(shí)體處收到的任何補(bǔ)貼。根據(jù)該法案規(guī)定，被認(rèn)定為補(bǔ)貼的財(cái)政支持形式廣泛，包括直接補(bǔ)貼、贈(zèng)款、貸款（包括低于市場(chǎng)貸款）、貸款擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)優(yōu)惠政策等[5]。

在上述規(guī)定中，中國(guó)為重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家之一，原因在于，美方認(rèn)為，中國(guó)政府補(bǔ)貼公司的目的是向美國(guó)和其他國(guó)家擴(kuò)張，尤其是在新興技術(shù)領(lǐng)域，對(duì)于美國(guó)國(guó)家安全以及經(jīng)濟(jì)威脅較為嚴(yán)重。因而，擬赴美投資的中企需充分了解美國(guó)反補(bǔ)貼方面的合規(guī)要求，提前準(zhǔn)備好申報(bào)所需材料，從而減少時(shí)間成本。

三、公司透明度法案

為打擊洗錢、稅務(wù)欺詐等非法活動(dòng)，美國(guó)于2021年頒布了《公司透明度法案》（Corporate Transparency Act，“CTA”），該法案已于2024年1月1日生效，它旨在加強(qiáng)對(duì)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)或在美國(guó)運(yùn)營(yíng)的實(shí)體的所有權(quán)監(jiān)管,尤其針對(duì)美國(guó)市場(chǎng)上的小型企業(yè)。

該法案規(guī)定公司需要對(duì)以下兩類主體的信息進(jìn)行報(bào)告，包括公司申請(qǐng)人以及受益所有人。其中，中國(guó)企業(yè)需要格外注意該法案對(duì)于受益所有人的定義。具體而言，受益所有人被定義為直接或間接滿足以下任一條件的任何個(gè)人：

(1)擁有或控制報(bào)告公司至少25%的所有權(quán)權(quán)益；

(2)對(duì)報(bào)告公司行使實(shí)質(zhì)性控制權(quán);

(3)從報(bào)告公司的資產(chǎn)中獲得重大經(jīng)濟(jì)利益。盡管CTA中還確定了23種豁免報(bào)告義務(wù)的實(shí)體，包括保險(xiǎn)公司、免稅實(shí)體等，但該豁免只有利于成熟企業(yè)，初創(chuàng)實(shí)體一般來(lái)說(shuō)無(wú)法達(dá)到豁免標(biāo)準(zhǔn)。

具有報(bào)告義務(wù)的公司需要對(duì)以下信息進(jìn)行披露：

(1) 公司的法定全名；

(2) 納稅識(shí)別號(hào)；

(3) 成立或首次注冊(cè)地；

(4) 在美國(guó)的地址；

(5) 公司申請(qǐng)人的信息（最多兩名）；

(6) 受益所有人的所有權(quán)信息[6]。

該規(guī)定旨在確保所有享有所有權(quán)的個(gè)體都得到識(shí)別，從而縮小監(jiān)管漏洞，對(duì)于希望委托美國(guó)企業(yè)代持股份的中國(guó)投資者來(lái)說(shuō)將產(chǎn)生不利影響。由于該規(guī)定中將享有實(shí)質(zhì)控制權(quán)以及享有重大經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)體也納入了報(bào)告范圍，當(dāng)作為隱名股東的中國(guó)投資者實(shí)際上享有控制權(quán)或通過公司資產(chǎn)享有重大經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，將會(huì)被該規(guī)定識(shí)別。因此，由于該規(guī)定下承擔(dān)報(bào)告義務(wù)的主體具有廣泛性，若中國(guó)投資者希望通過股份代持來(lái)獲取利益，需要注意相關(guān)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

四、數(shù)據(jù)保護(hù)政策

2024年2月28日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署了關(guān)于“防止有關(guān)國(guó)家獲取美國(guó)人的批量敏感數(shù)據(jù)和美國(guó)政府相關(guān)數(shù)據(jù)”的第14117號(hào)行政命令，根據(jù)該行政命令的定義，敏感個(gè)人數(shù)據(jù)被廣泛定義為個(gè)人標(biāo)識(shí)、地理位置和相關(guān)傳感器數(shù)據(jù)、生物識(shí)別標(biāo)識(shí)符、人類數(shù)據(jù)（即由人類生成的、表征或量化人類生物分子或代謝數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)）、個(gè)人健康數(shù)據(jù)、個(gè)人財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)以及上述數(shù)據(jù)的任意組合。該命令第2條指示相關(guān)部門在180天內(nèi)發(fā)布擬議法規(guī)，禁止或限制涉及大宗敏感數(shù)據(jù)或美國(guó)政府相關(guān)數(shù)據(jù)的交易，主要意圖在于限制將敏感個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸?shù)健瓣P(guān)注國(guó)家”（包括中國(guó)）[7]。

而與上述行政命令并駕齊驅(qū)的是美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）于2024年2月29日公布的一份擬議規(guī)則制定的預(yù)通知（ANPRM），就與聯(lián)網(wǎng)汽車相關(guān)的通信技術(shù)或服務(wù)交易的擬議監(jiān)管征求公眾意見。根據(jù)與ANPRM一起發(fā)布的情況說(shuō)明書，該擬議規(guī)則的制定原因在于，美方擔(dān)心在聯(lián)網(wǎng)汽車中使用來(lái)自對(duì)手國(guó)家的通信技術(shù)系統(tǒng)將導(dǎo)致駕駛員和乘客敏感數(shù)據(jù)的泄漏，從而威脅國(guó)家安全。因而，ANPRM將對(duì)一系列聯(lián)網(wǎng)汽車及通信技術(shù)相關(guān)問題征集建議，以制定相關(guān)監(jiān)管規(guī)則，例如：

(1)“聯(lián)網(wǎng)汽車”的定義；

(2) 外國(guó)對(duì)手在商用車供應(yīng)鏈中扮演的角色；

(3) ICTS供應(yīng)鏈的詳細(xì)信息；

(4) 軟件、硬件和其他組件設(shè)計(jì)、開發(fā)、制造或供應(yīng)的地區(qū)分布；

(5) 外國(guó)對(duì)手在信息通信技術(shù)市場(chǎng)上相對(duì)于美國(guó)和其他外國(guó)同行的技術(shù)優(yōu)勢(shì)；

(6) 聯(lián)網(wǎng)汽車中對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成最大風(fēng)險(xiǎn)的通信技術(shù)等等[8]。

不斷收緊的美國(guó)數(shù)據(jù)合規(guī)監(jiān)管將在很大程度上影響到中國(guó)企業(yè)赴美投資，具體而言，由于人工智能行業(yè)需要使用大量數(shù)據(jù)，因而上述規(guī)則可能會(huì)給人工智能公司帶來(lái)嚴(yán)峻的合規(guī)挑戰(zhàn)。除此之外，移動(dòng)應(yīng)用程序提供商、計(jì)算機(jī)和移動(dòng)設(shè)備制造商、醫(yī)療保健供應(yīng)商和金融機(jī)構(gòu)等公司也將受到相關(guān)規(guī)則的影響。

對(duì)此，中國(guó)企業(yè)在赴美投資前需要仔細(xì)了解相關(guān)項(xiàng)目可能涉及的數(shù)據(jù)資料，并充分考慮上述規(guī)則對(duì)于數(shù)據(jù)資料交換帶來(lái)的不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，相關(guān)企業(yè)需做到以下幾點(diǎn)：

(1) 了解數(shù)據(jù)流向。相關(guān)企業(yè)應(yīng)充分了解其信息技術(shù)系統(tǒng)是否涉及對(duì)于敏感數(shù)據(jù)的獲取以及其他任何形式的接收，并對(duì)數(shù)據(jù)獲取、處理等情況進(jìn)行記錄和管理，以備不時(shí)之需；

(2) 有效管理數(shù)據(jù)并進(jìn)行分類。相關(guān)企業(yè)應(yīng)按照數(shù)據(jù)敏感程度進(jìn)行分級(jí)分類，針對(duì)不同級(jí)別的數(shù)據(jù)分別制定管理制度。此外，還需持續(xù)關(guān)注美國(guó)受管制數(shù)據(jù)范圍的更新，從而對(duì)數(shù)據(jù)分類進(jìn)行相應(yīng)變更；

(3) 采取數(shù)據(jù)隔離辦法。相關(guān)企業(yè)可針對(duì)受管制數(shù)據(jù)實(shí)施單獨(dú)隔離策略，減少可能涉及的數(shù)據(jù)交互行為。

總結(jié)

一直以來(lái)，美國(guó)都是中國(guó)企業(yè)出海投資的目的地之一。面對(duì)趨于嚴(yán)格的監(jiān)管和瞬息萬(wàn)變的國(guó)際形勢(shì)，出海企業(yè)在投資前需盡可能地做好準(zhǔn)備，深入了解外商投資相關(guān)政策，完善戰(zhàn)略布局和投資規(guī)劃，以在最大程度上保障交易的進(jìn)行。

* 律師助理黃姝涵對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。

  ●參考文獻(xiàn)（請(qǐng)上下滑動(dòng)參閱）：

 [1] FIRRMA, title II Definitions, Sec.201.

 [2] Executive Order on Ensuring Robust Consideration of Evolving National Security Risks by the Committee on Foreign Investment in the United States, Sec. 2 & 3.

 [3] FARM, Sec.3(c)& 3(d).

 [4] https://www.ftc.gov/advice-guidance/competition-guidance/guide-antitrust-laws/mergers/premerger-notification-merger-review-process.

 [5] Merger Filing Fee Modernization Act of 2022, Title II.

 [6] Corporate Transparency Act, Sec. 6403.

 [7] Executive Order on Preventing Access to Americans’ Bulk Sensitive Personal Data and United States Government-Related Data by Countries of Concern, Sec.2&7.

 [8] https://www.federalregister.gov/documents/2024/03/01/2024-04382/securing-the-information-and-communications-technology-and-services-supply-chain-connected-vehicles.