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2024年6月6日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》（以下稱(chēng)《條例》），于2024年8月1日正式施行。《條例》的上位法是《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，宗旨是規(guī)范公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。《條例》審查標(biāo)準(zhǔn)的第十條將稅收優(yōu)惠和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)納入審查范圍，并規(guī)定具體政策措施，沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的內(nèi)容。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度其實(shí)并非新規(guī)，其審查標(biāo)準(zhǔn)也早有相關(guān)規(guī)定。2016年6月1日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》中提出建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，規(guī)定了審查對(duì)象、審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外情形等，要求2016年7月起，國(guó)務(wù)院各部門(mén)、各省級(jí)人民政府及所屬部門(mén)在有關(guān)政策措施制定過(guò)程中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。2017年10月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等五部門(mén)發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》；2021年6月，修訂完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等五部門(mén)發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)際已實(shí)施8年。但是，《條例》的出臺(tái)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度上升到行政法規(guī)，必將大大提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查的剛性約束。

2024年7月18日，黨的二十屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革?推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下稱(chēng)《決定》）強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為。這一系列舉措旨在強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，破除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的必然要求。

《條例》和《決定》必將對(duì)地方招商引資產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。對(duì)于地方政府而言，必須響應(yīng)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求，探索公平、透明、高效的招商引資新模式。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)范政府行為，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)在資源配資中起到?jīng)Q定性作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要充分的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)有利于發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、科技創(chuàng)新、提升商品和服務(wù)水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高社會(huì)福利。因此，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是最重要的市場(chǎng)機(jī)制之一。但是，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，完全自由的競(jìng)爭(zhēng)，任意競(jìng)爭(zhēng)，終將導(dǎo)致寡頭壟斷，甚至完全壟斷的形成。壟斷企業(yè)不可避免地利用市場(chǎng)支配地位排斥打壓中小企業(yè)，自身也會(huì)失去創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力。因此，自由競(jìng)爭(zhēng)的盡頭是壟斷，壟斷最終扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

從政府的角度看，長(zhǎng)期以來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)，地方政府積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，由于政府的過(guò)度作為，也出現(xiàn)了行業(yè)壟斷和地方保護(hù)的問(wèn)題。政府行為和企業(yè)行為一樣，過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)也會(huì)扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

因此，企業(yè)行為和政府行為的任意發(fā)展，均有可能扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，均應(yīng)受到國(guó)家法律的規(guī)制。準(zhǔn)確界定政府的行為邊界，合理規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。國(guó)家禁止市場(chǎng)性壟斷，也禁止行政性壟斷，從而保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，政府合理的干預(yù)和規(guī)制是國(guó)際通行做法。由于競(jìng)爭(zhēng)很少是完美的，企業(yè)行為或政府干預(yù)都會(huì)造成市場(chǎng)失靈，所以市場(chǎng)支配力必須受到控制。政府有各種各樣的工具來(lái)阻止反競(jìng)爭(zhēng)行為，促進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入，確保公平競(jìng)爭(zhēng)，并減少市場(chǎng)失靈造成的扭曲現(xiàn)象，公平競(jìng)爭(zhēng)審查就是其中一項(xiàng)政策工具。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查并不是中國(guó)特有，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估是政府規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行做法，具有國(guó)際性。例如：歐盟委員會(huì)禁止歐盟成員國(guó)不正當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，禁止影響成員國(guó)貿(mào)易的國(guó)家補(bǔ)貼，實(shí)施成員國(guó)國(guó)家援助控制制度；新加坡實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估制度，新加坡競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)鼓勵(lì)政府部門(mén)評(píng)估政策措施對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響；韓國(guó)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，要求各級(jí)政府部門(mén)擬定的管制政策必須進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。美國(guó)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)，由于存在州行為豁免，美國(guó)通過(guò)判例實(shí)現(xiàn)對(duì)州行為的控制；OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：對(duì)競(jìng)爭(zhēng)“限制”進(jìn)行識(shí)別，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)“限制”的必要性和適度性作出判斷，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)“限制”設(shè)計(jì)出合理的替代方案。

綜上，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度通過(guò)審查政府出臺(tái)的具體政策措施，規(guī)范政府行為，從而促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

二、招商引資的根本是營(yíng)商環(huán)境，《條例》的實(shí)施有利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

營(yíng)商環(huán)境是指商業(yè)活動(dòng)所依賴的法律、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化等諸多因素的總和，貫穿于企業(yè)注冊(cè)、運(yùn)營(yíng)到注銷(xiāo)的整個(gè)生命周期。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，是影響投資吸引力的重要指標(biāo)。那么對(duì)于營(yíng)商環(huán)境而言，法治是什么？法治的基本價(jià)值就是公正與效率。

2023年，世界銀行集團(tuán)發(fā)布了新的營(yíng)商環(huán)境成熟度評(píng)價(jià)體系（B-READY 體系）。與舊的評(píng)價(jià)體系對(duì)比，新的評(píng)價(jià)體系從考察私營(yíng)部門(mén)個(gè)案轉(zhuǎn)向整個(gè)私營(yíng)部門(mén)，評(píng)價(jià)維度包括營(yíng)商便利度、監(jiān)管質(zhì)量、公共服務(wù)及其實(shí)現(xiàn)效率。新的評(píng)價(jià)體系更全面更科學(xué)，具體包括10個(gè)一級(jí)指標(biāo)、30個(gè)二級(jí)指標(biāo)、82個(gè)三級(jí)指標(biāo)、245個(gè)四級(jí)指標(biāo)和798個(gè)測(cè)評(píng)點(diǎn)，涉及1692個(gè)問(wèn)題。新的評(píng)價(jià)體系，于2023年第一輪對(duì)54個(gè)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行評(píng)估，2024年-2025年對(duì)120個(gè)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行評(píng)估，中國(guó)大陸在第二輪。

新評(píng)價(jià)體系的十大一級(jí)指標(biāo)分別是：市場(chǎng)準(zhǔn)入、獲得經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、獲得公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、勞動(dòng)力、金融服務(wù)、國(guó)際貿(mào)易、納稅、商事?tīng)?zhēng)議解決、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、破產(chǎn)。

B-READY 評(píng)價(jià)體系，通篇體現(xiàn)的價(jià)值可以總結(jié)為四個(gè)字，即公正與效率。其中市場(chǎng)準(zhǔn)入、獲取經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、金融服務(wù)、納稅、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等與公平競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)。

促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是營(yíng)商環(huán)境成熟度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系新增的一級(jí)指標(biāo)。促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)一共有3個(gè)二級(jí)指標(biāo)、9個(gè)三級(jí)指標(biāo)、29個(gè)四級(jí)指標(biāo)、149個(gè)測(cè)評(píng)點(diǎn)，內(nèi)容涉及國(guó)企框架、反壟斷、并購(gòu)監(jiān)管、政府采購(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)學(xué)合作等，從促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的維度納入了149個(gè)測(cè)評(píng)點(diǎn)。

國(guó)企監(jiān)管部分，體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)中立的監(jiān)管原則。國(guó)企、私營(yíng)企業(yè)均受競(jìng)爭(zhēng)約束。國(guó)有企業(yè)不能豁免競(jìng)爭(zhēng)約束，包括反壟斷（包括卡特爾、其他橫向協(xié)議、縱向協(xié)議和濫用支配地位、合并控制）。

政府市場(chǎng)部分，公開(kāi)和競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)是政府合同的默認(rèn)方式，需要考量整個(gè)私營(yíng)部門(mén)是否受益，無(wú)論內(nèi)資還是外資。

新的評(píng)價(jià)體系增加了公共服務(wù)維度。就政府采購(gòu)來(lái)說(shuō)，是否提供電子采購(gòu)方式是考量因素之一。保證電子采購(gòu)平臺(tái)的公開(kāi)訪問(wèn)和交互性，促進(jìn)包括中小企業(yè)在內(nèi)的所有類(lèi)型企業(yè)的平等機(jī)會(huì)，增加政府合同的競(jìng)爭(zhēng)。

《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的實(shí)施，使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度上升至行政法規(guī)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查剛性約束提升。在國(guó)企待遇、政府采購(gòu)、招商引資等方面，完全契合世界銀行集團(tuán)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系。

根據(jù)《浙江省公平競(jìng)爭(zhēng)審查辦法》的規(guī)定，政府采購(gòu)禁止限定投標(biāo)人所在地、所有制形式、組織形式，或者設(shè)置其他不合理的條件；禁止經(jīng)營(yíng)者本地區(qū)的業(yè)績(jī)、所獲得的獎(jiǎng)項(xiàng)榮譽(yù)作為投標(biāo)條件、加分條件、中標(biāo)條件或者用于評(píng)價(jià)企業(yè)信用等級(jí)；禁止要求經(jīng)營(yíng)者在本地注冊(cè)設(shè)立法人或者分支機(jī)構(gòu)、擁有一定辦公面積、繳納社會(huì)保險(xiǎn)等；禁止設(shè)定與采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)關(guān)的資格、技術(shù)和商務(wù)條件；禁止限定或者變相限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)；禁止沒(méi)有依據(jù)設(shè)置項(xiàng)目庫(kù)、名錄庫(kù)、備選庫(kù)、資格庫(kù)等。

三、今后的招商引資新模式

《條例》第十條明確規(guī)定具體政策措施，沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的內(nèi)容，具體包括：給予特定經(jīng)營(yíng)者稅收優(yōu)惠；給予特定經(jīng)營(yíng)者選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼；給予特定經(jīng)營(yíng)者要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等方面的優(yōu)惠；以及其他影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的內(nèi)容。2024年8月1日，《條例》實(shí)施，與稅收掛鉤的獎(jiǎng)補(bǔ)，與土地等要素獲取優(yōu)惠相關(guān)的招商引資必然成為歷史。

存量獎(jiǎng)補(bǔ)型招商引資政策措施和招商引資協(xié)議如何退出

《條例》出臺(tái)后，由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的剛性約束，對(duì)于存量招商引資政策應(yīng)該是要立即清理，停止執(zhí)行。

2024年7月上海市出臺(tái)《上海市招商整改任務(wù)清單“二十條”》，提出了五個(gè)“立即”。例如：立即清理與稅收掛鉤的產(chǎn)業(yè)扶持政策及具體操作指引，立即清退以引稅提成比例為收益的招商中介，立即禁止簽訂新的與稅收掛鉤的產(chǎn)業(yè)扶持協(xié)議。

那么，對(duì)于已經(jīng)簽訂的獎(jiǎng)補(bǔ)型招商引資協(xié)議如何退出？

這應(yīng)該會(huì)是一個(gè)具有爭(zhēng)議的結(jié)論。從《條例》本身的角度講，《條例》是新頒布的行政法規(guī)，按法不溯及既往的原則，招商引資的協(xié)議應(yīng)當(dāng)是有效的；另從地方政府誠(chéng)信和企業(yè)信賴?yán)娴慕嵌?，協(xié)議也應(yīng)當(dāng)有效。

但是，從《條例》本身的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度而言，原來(lái)在國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件以及部門(mén)規(guī)章層面也已經(jīng)有規(guī)定。同時(shí)，獎(jiǎng)補(bǔ)型招商引資協(xié)議涉及的獎(jiǎng)補(bǔ)條款，也違反了財(cái)稅法的相關(guān)規(guī)定。因此，對(duì)于已經(jīng)簽訂的招商引資協(xié)議，其違規(guī)性沒(méi)有爭(zhēng)議。值得注意的是，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度涉及的審查標(biāo)準(zhǔn)，本身又是《反壟斷法》第五章禁止行政性壟斷的內(nèi)容，違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的具體政策通常也違反了《反壟斷法》。違反《反壟斷法》的協(xié)議或條款，根據(jù)《關(guān)于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第四十八條第一款，當(dāng)事人主張被訴壟斷行為所涉合同或者經(jīng)營(yíng)者團(tuán)體的章程、決議、決定等因違反反壟斷法或者其他法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效的，人民法院應(yīng)當(dāng)依照民法典第一百五十三條的規(guī)定審查認(rèn)定。在司法實(shí)踐中，協(xié)議或協(xié)議條款違反反壟斷法屬于違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，通常被認(rèn)定為無(wú)效。就招商引資協(xié)議而言，是行政協(xié)議還是民事協(xié)議或許有爭(zhēng)議，但是，在協(xié)議內(nèi)容無(wú)效認(rèn)定的問(wèn)題上，兩者是一致的。  

例如：2024年1月，江蘇博遷新材料股份有限公司發(fā)布的公告，公司收到宿遷高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)《退回獎(jiǎng)勵(lì)通知書(shū)》。通知書(shū)表明，公司于2023年3月、2023年6月收到的兩筆獎(jiǎng)勵(lì)資金因不符合相關(guān)政策，為規(guī)范財(cái)政支出行為，公司應(yīng)于2024年2月29日前將上述兩筆獎(jiǎng)勵(lì)資金匯入其指定賬戶，涉及獎(jiǎng)補(bǔ)金額2400萬(wàn)元。

《條例》的實(shí)施應(yīng)該是公平競(jìng)爭(zhēng)審查剛性約束的增強(qiáng)，不是禁止行政性壟斷的新法。

招商引資新模式

今后的招商引資模式應(yīng)該是市場(chǎng)化招商和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境招商。

所謂市場(chǎng)化招商，主要要從產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)基金、地緣優(yōu)勢(shì)、公共服務(wù)等方面提升招商引資的水平。

所謂優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境招商，就是從提升營(yíng)商環(huán)境的各個(gè)方面吸引投資。具體可以根據(jù)國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《浙江省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的規(guī)定，并借鑒世界銀行營(yíng)商環(huán)境成熟度評(píng)價(jià)體系，開(kāi)展優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作。

堅(jiān)持法治思維。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。法治前提下，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是招商引資的根本所在。

四、企業(yè)需提高競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)關(guān)注，識(shí)別行政壟斷風(fēng)險(xiǎn)

在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下，公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境成為趨勢(shì)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)提高競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)關(guān)注，及時(shí)識(shí)別行政性壟斷，避免主動(dòng)或被動(dòng)參與行政性壟斷。

市場(chǎng)監(jiān)管總局出臺(tái)的《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定》均規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者因行政壟斷而達(dá)成壟斷協(xié)議或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位，證明屬于被動(dòng)執(zhí)行行政命令而形成的，可以從輕或減輕處罰。很顯然，從規(guī)定看，即使是被動(dòng)參與，經(jīng)營(yíng)者因行政壟斷而達(dá)成壟斷協(xié)議或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位，仍須承擔(dān)法律責(zé)任。企業(yè)參與行政性壟斷，本身不能豁免。

除了行政責(zé)任外，企業(yè)因招商引資被動(dòng)參與行政壟斷，無(wú)論作為行政協(xié)議還是民事協(xié)議，招商引資協(xié)議也會(huì)涉及到無(wú)效的法律風(fēng)險(xiǎn)。一旦無(wú)效，企業(yè)將面臨退還已經(jīng)領(lǐng)取的獎(jiǎng)補(bǔ)資金的情況，也會(huì)對(duì)企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、企業(yè)收益等產(chǎn)生影響。

因此，企業(yè)在參與政府合作時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體政策措施進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)識(shí)別公平競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)政府具體政策措施存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要及時(shí)溝通。