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根據(jù)BBC一篇文章評論，以前說“世界是平的”這個(gè)說法已經(jīng)變成世界是“區(qū)域化的”存在，不可否認(rèn)，中國企業(yè)在過去30多年的海外投資歷程中，流向歐美的投資居多。然而海外投資的黃金時(shí)代已經(jīng)悄然過去，以歐盟和美國為主要地緣政治力量代表對中國企業(yè)的海外投資設(shè)立了愈演愈烈的強(qiáng)監(jiān)管法律環(huán)境。

與此形成鮮明對比的是中國一如既往保持開放的胸懷，在FDI吸引外資方面取消諸多領(lǐng)域的限制，比如制造業(yè)領(lǐng)域已全面取消外商投資限制，在金融業(yè)取消外資股份限制；在ODI對外投資方面持續(xù)深化和推進(jìn) “一帶一路”政策，尤其是2023年10月召開的“一帶一路峰會”提出的“高質(zhì)量共建‘一帶一路’的八項(xiàng)行動”，在圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，注重?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展，為中國企業(yè)海外投資提供政策支持和指引。此外值得提及的是2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中明確對中國跨國產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)提出了兩個(gè)設(shè)想：“一方面是攻破關(guān)鍵的核心技術(shù)，彌補(bǔ)技術(shù)薄弱的環(huán)節(jié)，解決“卡脖子”問題，提升中國企業(yè)在國際產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈上的地位；另一方面是帶動中國企業(yè)在技術(shù)、裝備、產(chǎn)品和服務(wù)上的輸出，鞏固在國際供應(yīng)鏈?zhǔn)袌錾系姆蓊~?！?/p>

可以預(yù)見的是以央企和國企為主的帶路投資仍將成為主力，帶動中國企業(yè)海外投資，打開新局面；同時(shí)以高端制造、通信與信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源以及其他關(guān)鍵供應(yīng)鏈要素、AI技術(shù)等領(lǐng)域的國內(nèi)龍頭企業(yè)將更需要海外布局。

本系列文章將陸續(xù)以歐盟、美國和墨西哥等國家的最新外商投資政策為切入視角，嘗試為中國企業(yè)海外投資提供些許角度不同的洞見與建議，本篇為歐盟篇之淺見。

一、歐盟外國補(bǔ)貼條例FSR- 在歐盟進(jìn)行并購或參與公共采購行為將可能觸發(fā)反補(bǔ)貼申報(bào)

2022年12月14日歐洲議會和理事會頒布了《關(guān)于外國補(bǔ)貼扭曲歐盟內(nèi)部市場的條例》（Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market，“FSR”），該法規(guī)于2023年1月12日生效，并將于2023年7月12日開始適用。根據(jù)FSR，中國企業(yè)在歐盟進(jìn)行投資和并購，除了需在交易交割前獲得歐盟或所在成員國對擬投資或并購交易的外商投資安全審查以及反壟斷審查的批準(zhǔn)以外，中國企業(yè)將不得不面臨這新增的第三項(xiàng)交易前審批，反補(bǔ)貼審查。

（一）外國補(bǔ)貼的定義

根據(jù)FSR，認(rèn)定存在外國補(bǔ)貼時(shí)需要滿足以下關(guān)鍵要素：

1.存在外國政府或公共機(jī)構(gòu)提供對企業(yè)提供的財(cái)務(wù)支持，例如注資、贈款、貸款、貸款擔(dān)保、財(cái)政激勵(lì)、抵消經(jīng)營損失、補(bǔ)償公共當(dāng)局施加的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)、債務(wù)減免、債轉(zhuǎn)股等；

2.由非歐盟國家（包括其行為可歸因于該國家的公共和私人實(shí)體）直接或間接授予的；

3.為在歐盟從事經(jīng)濟(jì)活動的企業(yè)帶來并非從市場活動中獲得的利益；

4.并非任何企業(yè)都可以獲得，僅限于特定的企業(yè)或行業(yè)，存在特定性[1]。

（二）達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)有強(qiáng)制申報(bào)義務(wù)

根據(jù)FSR，從2023年10月12日起，如果企業(yè)在歐盟區(qū)域的并購交易行為構(gòu)成集中或者受到投資的歐盟企業(yè)參與公共采購程序，當(dāng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則相關(guān)企業(yè)必須對其收到的外國補(bǔ)貼向歐盟委員會進(jìn)行申報(bào)。具體而言，當(dāng)涉及集中行為時(shí)，若達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)則需要進(jìn)行申報(bào)：

1.至少有一家合并公司、目標(biāo)公司或合資企業(yè)在歐盟營業(yè)額達(dá)到至少 5 億歐元，并且在歐盟成立；

2.參與并購的企業(yè)在協(xié)議簽訂、公開招標(biāo)公告或收購控股權(quán)之前的三年內(nèi)從第三國收到的財(cái)務(wù)捐助總額至少為 5,000 萬歐元[2]；而當(dāng)涉及參與歐盟公共采購程序時(shí)，若達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也需要進(jìn)行申報(bào)：（x）采購合同價(jià)值達(dá)到2.5億歐元（另外，若分批次采購，在總價(jià)值達(dá)標(biāo)的情況下，每批次至少達(dá)到 1.25 億歐元）；（y）投標(biāo)人（包括其沒有商業(yè)自主權(quán)的子公司、其控股公司，以及可能的主要分包商和供應(yīng)商）在申報(bào)之前的三年內(nèi)，從每個(gè)第三國獲得至少 400 萬歐元的財(cái)政支持[3]。

（三）歐盟委員會啟動依職權(quán)調(diào)查，并可追溯過往10年內(nèi)的已完成投資

除了規(guī)定在一定標(biāo)準(zhǔn)下企業(yè)的強(qiáng)制申報(bào)義務(wù)外，F(xiàn)SR還授予了歐盟委員會自行啟動調(diào)查的權(quán)利?；诖耍瘑T會有權(quán)對過去 10 年內(nèi)涉嫌扭曲內(nèi)部市場的外國補(bǔ)貼啟動依職權(quán)調(diào)查，并且，它可以依據(jù)從任何來源獲取的信息進(jìn)行審查[4]。為行使該權(quán)利，委員會可以采取訪談取證、實(shí)地調(diào)查、向提供補(bǔ)貼的外國政府取證以及從歐盟成員國取證等多種方式了解和分析被調(diào)查補(bǔ)貼項(xiàng)目的情況以及歐盟內(nèi)部市場競爭狀況的情況。而如果相關(guān)方拒絕提供信息，則委員會可以依據(jù)其已經(jīng)掌握的事實(shí)做出可能對有關(guān)企業(yè)不利的決定[5]。這一規(guī)定授予了歐盟委員會充分的審查權(quán)利，使其可以自行對尚未實(shí)施的且低于申報(bào)門檻的交易進(jìn)行審查，且委員會可以采取的調(diào)查形式多樣。

（四）對中企的影響

在該條例正式實(shí)施以前，歐盟委員會曾表示，已有17項(xiàng)申報(bào)處于預(yù)申報(bào)階段。歐盟委員會最初估計(jì)每年可能收到大約40份申報(bào)，而上述數(shù)據(jù)則表明FSR標(biāo)準(zhǔn)下覆蓋的交易項(xiàng)目數(shù)量將顯著高于歐盟委員會的預(yù)期。

01既有投資

對中資企業(yè)在歐盟設(shè)立的既有投資，我們建議企業(yè)應(yīng)該根據(jù)上述補(bǔ)貼的規(guī)定，自查過去10年內(nèi)對歐盟地區(qū)的投資，是否可能落入需要申報(bào)補(bǔ)貼的范圍。如是，建議考慮主動申報(bào)，并在申報(bào)之前咨詢歐盟委員會。

02擬定的新投資

對中資企業(yè)擬在歐盟的新投資包括新設(shè)合資企業(yè)和收購，應(yīng)該綜合考慮交易的時(shí)間表和確定性因素，根據(jù)FSR規(guī)定，企業(yè)提交申報(bào)后，歐盟委員會的初步調(diào)查時(shí)限為25個(gè)工作日。如果其決定進(jìn)行深入調(diào)查，則將耗時(shí)90個(gè)工作日。在此基礎(chǔ)上，工作周期還有可能延長至105個(gè)工作日。除此之外，由于申報(bào)數(shù)量極有可能超過歐盟委員會的預(yù)期，客觀上來看，歐盟委員會可能會因?yàn)槿狈θ耸值纫蛩貙?dǎo)致難以應(yīng)對艱巨的審查工作，從而導(dǎo)致推進(jìn)審查程序的速度較慢。對于赴歐投資的中國企業(yè)來說，一旦進(jìn)行申報(bào)，可能會耗費(fèi)較長的時(shí)間在審查程序中。

對于綠地投資來說，如有計(jì)劃未來業(yè)務(wù)需要參與歐盟區(qū)的公共政府采購招標(biāo)的中資歐盟企業(yè)，新增的反補(bǔ)貼申報(bào)與審查可能在某種程度上會對某些類型的中企投資決策具有決定性影響，比如以新能源或主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要業(yè)務(wù)的中資工程承包商，其擬通過投資進(jìn)入歐盟擴(kuò)展業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略或會受到重大影響。

03中資企業(yè)包括國企和民企均受影響

鑒于補(bǔ)貼的界定范圍非常廣泛，不僅僅國有企業(yè)首當(dāng)其沖為其所重度影響，民營企業(yè)獲得國家的產(chǎn)業(yè)政策補(bǔ)助和補(bǔ)貼都會作為考慮補(bǔ)貼的程度，如果符合申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，仍需申報(bào)。因此，關(guān)于反補(bǔ)貼申報(bào)和審查將廣泛影響中資企業(yè)在歐盟的即有投資以及投資規(guī)劃。

除此之外，由于FSR對企業(yè)收到外國補(bǔ)貼的相關(guān)信息的披露要求較為嚴(yán)苛，需要披露所有單筆數(shù)額20萬及以上歐元且單個(gè)第三國在1年內(nèi)給與總額400萬及以上歐元的外國補(bǔ)貼。而中國企業(yè)缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可能尚未建立有效系統(tǒng)梳理相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致其可能需要花費(fèi)大量時(shí)間收集相關(guān)信息從而滿足申報(bào)需求。在此情況下，時(shí)間成本將顯著提升，從而對企業(yè)的在歐投資計(jì)劃造成阻礙。

二、現(xiàn)行歐盟外商投資審查條例修訂草案

除了FSR以外，歐盟的外商投資審查制度更是與中國企業(yè)出海投資密切相關(guān)。根據(jù)歐盟2023年10月19日發(fā)布的第三份《外國直接投資審查年度報(bào)告》，2022年歐盟各成員國共處理1444項(xiàng)外商投資者提交的收購批準(zhǔn)申請和依職權(quán)審查案件。在所有申請中，大約55%的案件經(jīng)過了正式審查，較2021年大幅增加。約45%的申請被認(rèn)為不符合條件或不需要正式審查。此外，17個(gè)歐盟成員國根據(jù)《外國直接投資審查條例》提交了共計(jì)423份案件通報(bào)，而2021年只有13個(gè)成員國參與。在423個(gè)案件中，六個(gè)主要來源地是美國、英國、中國、日本、開曼群島和加拿大。與2021年相比，美國最終投資者的比例從40%下降到32%，英國從10%下降到7.6%。來自中國投資者的比例從7%降至5.4%。來自日本的投資者比例從3%上升至5%。由此可見，參與歐盟審查合作機(jī)制的國家增多，正式案件的比例提升，并且中國投資者占最終投資者的比例下降，總體而言，歐盟外商投資審查力度逐步加強(qiáng)。

而在2024年1月24日，歐盟委員會又針對現(xiàn)行歐盟外商投資審查條例頒布了修訂草案。該草案的發(fā)布表明歐盟對于安全及公共秩序問題的日漸重視，結(jié)合疫情、俄烏戰(zhàn)爭等緊張局勢帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)，該草案旨在加強(qiáng)歐盟對于外商投資風(fēng)險(xiǎn)的識別以及應(yīng)對能力。根據(jù)歐盟常規(guī)立法程序，歐盟委員會需要向歐盟議會提交草案，由議會和理事會進(jìn)行一讀，若雙方一致同意，則草案通過，否則將進(jìn)入二讀階段。如若在二讀階段仍無法達(dá)成一致，將進(jìn)入三讀階段，在此階段若議會和理事會仍未能統(tǒng)一意見，則草案被否決。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，大部分草案在一讀期間通過，耗時(shí)約18個(gè)月，但也有部分草案在二讀期間通過，耗時(shí)約40個(gè)月。盡管在該草案生效前仍有一到兩年的緩沖期，存在出海投資需求的中企仍需提前做好準(zhǔn)備，因而下文將對該草案中的要點(diǎn)做簡要介紹，以便相關(guān)企業(yè)了解歐盟的立法動態(tài)。

（一）所有成員國均完成外商投資審查制度的設(shè)立

在現(xiàn)行外商投資審查條例下，歐盟成員國可以自行選擇是否建立外商投資審查制度。目前，大部分成員國已經(jīng)建立了該制度，但仍有部分國家（例如比利時(shí)、捷克等）的外商投資審查制度仍處于起草階段。在本次修訂草案中，歐盟委員會使用了相較于現(xiàn)行審查條例更為強(qiáng)硬的措辭，其規(guī)定各歐盟成員國都應(yīng)該建立起外商投資審查制度，從而確保各成員國都具有應(yīng)對外商投資風(fēng)險(xiǎn)的審查機(jī)制[6]。

（二）擴(kuò)大審查范圍，綠地投資與中資企業(yè)再投資被納入審查范圍

根據(jù)該草案規(guī)定，外國投資包括外國直接投資以及外國控制下的歐盟內(nèi)部投資。其中，外國投資是指外國投資者為了與歐盟內(nèi)已經(jīng)存在或者待設(shè)立的企業(yè)建立長久、直接聯(lián)系并且在歐盟內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的任何投資，而外國控制下的歐盟內(nèi)部投資是指外國投資者為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)而通過其在歐盟設(shè)立的子公司實(shí)現(xiàn)的投資。此類規(guī)定存在以下兩個(gè)要點(diǎn)值得中國企業(yè)注意，第一，該規(guī)定擴(kuò)大了外商投資的審查范圍，不僅涵蓋了外商直接投資，還將中國企業(yè)通過歐盟內(nèi)子公司進(jìn)行的投資也納入了審查范圍；第二，該規(guī)定中增加了對于“待設(shè)立”企業(yè)的投資審查要求[7]，這意味著外商在歐盟內(nèi)進(jìn)行綠地投資也被納入了審查范圍內(nèi)，將對中國企業(yè)出海投資造成實(shí)質(zhì)性阻礙。

（三）統(tǒng)一各國審查制度的最低標(biāo)準(zhǔn)，歷史投資經(jīng)歷納入考量因素

另外，為了實(shí)現(xiàn)歐盟內(nèi)部審查制度的協(xié)調(diào)，該草案制定了啟動審查的最低標(biāo)準(zhǔn)，即要求各成員國必須審查針對以下兩類歐盟企業(yè)的投資：

1.參與關(guān)乎歐盟利益項(xiàng)目或計(jì)劃（例如數(shù)字歐洲計(jì)劃等）的歐盟企業(yè)；

2.在特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域較為活躍的企業(yè)，關(guān)于特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，除了軍事、關(guān)鍵藥物等領(lǐng)域，委員會還確定了十個(gè)“關(guān)鍵技術(shù)”領(lǐng)域，包括先進(jìn)半導(dǎo)體技術(shù)、人工智能技術(shù)以及量子技術(shù)等[8]。此外，該草案還對需要提供信息的被審查投資者提出了更為嚴(yán)苛的要求，它規(guī)定各成員國應(yīng)當(dāng)將相關(guān)投資者此前是否存在未得到批準(zhǔn)的外商投資審查經(jīng)歷以及是否參與過危害歐盟安全及公共秩序等因素納入考量范圍，同時(shí)，它也要求被審查的投資者提供更多自身的信息[9]。

（四）優(yōu)化各國外商投資審查的合作機(jī)制，引入主動審查程序

除了上述修訂之外，本次修訂還實(shí)現(xiàn)了另一重大突破，即引入了主動審查程序。具體而言，當(dāng)歐盟委員會或除目標(biāo)投資國以外的其他成員國認(rèn)為某投資會對歐盟安全和公共秩序造成負(fù)面影響時(shí)，可以在該外商投資完成后15個(gè)月內(nèi)發(fā)起主動審查程序[10]。

（五）對中國企業(yè)的影響

相較于現(xiàn)行的外商投資審查條例，該法案體現(xiàn)出了更為嚴(yán)苛的立法趨勢。2023年年初，歐盟委員會主席馮德萊恩在達(dá)沃斯論壇上首次提出了歐盟應(yīng)對華“去風(fēng)險(xiǎn)”，此后，這一理論就奠定了歐盟對華政策的基礎(chǔ)。盡管該草案沒有直接提及中國，其有關(guān)規(guī)定卻對中國投資施加了高壓。

在程序方面

該草案要求歐盟各成員國都建立審查制度，并且引入了主動審查程序，在歐盟內(nèi)部確立了合作審查的模式。而據(jù)路透社報(bào)道，在現(xiàn)行審查條例下，歐盟對外國投資的審查存在局限性，在2020年至2022年向歐委會報(bào)告的886個(gè)投資案例中，92%來自法、德、意、西等6個(gè)國家，其余8%來自9個(gè)國家[11]。本次修訂則試圖改變這一狀態(tài)，以達(dá)到全面審查的效果。一方面，從客觀上來說，所有國家都擁有外商投資審查制度意味著中國投資選擇任何歐盟國家進(jìn)行投資都需要承擔(dān)審查風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，主動審查程序的引入使得非目標(biāo)國家也擁有了干預(yù)目標(biāo)國家審查的權(quán)利。原本并非所有歐盟國家都對中國投資抱有消極態(tài)度，但由于該程序的引入，即使中國企業(yè)選擇了良好的投資環(huán)境，也可能受到其他國家的干預(yù)，導(dǎo)致其赴歐投資面臨更艱巨的挑戰(zhàn)。

在實(shí)體方面

該草案擴(kuò)大了歐盟審查范圍，并且明確了各成員國審查外國投資的最低門檻。具體而言，在該草案下，外商間接投資，即中國企業(yè)通過其在歐盟設(shè)立的子公司進(jìn)行的投資也將受到審查。此外，該草案還引入了新的綠地投資審查。此番修訂將在很大程度上擴(kuò)大外商投資審查的適用范圍，使得中企投資受到審查的風(fēng)險(xiǎn)大大提升。為了協(xié)調(diào)歐盟各國的審查制度，該草案設(shè)立了審查最低門檻，此處修訂標(biāo)志著歐盟外商投資審查嚴(yán)格程度的再一次升級，其中對于特定領(lǐng)域的關(guān)注，預(yù)計(jì)將對太陽能和風(fēng)能技術(shù)、電動汽車以及非歐盟投資者的半導(dǎo)體投資產(chǎn)生重大影響，值得特別關(guān)注。

三、總結(jié)

盡管歐盟的外商投資新動向給中國企業(yè)出海投資帶來了挑戰(zhàn)，但同時(shí)也可能帶來了機(jī)遇。為了更好地應(yīng)對出海投資的風(fēng)險(xiǎn)，并且及時(shí)地把握商業(yè)機(jī)會，中國企業(yè)應(yīng)在投資前做好準(zhǔn)備，充分了解相關(guān)外商投資政策，從而完善戰(zhàn)略布局和投資規(guī)劃。

* 律師助理黃姝涵對本文亦有貢獻(xiàn)。

注釋

[1]FSR,Article 3.

[2]FSR,Article 20.

[3]FSR,Article 28.

[4]FSR,Article 9; Preface para.61.

[5]FSR,Article 13.

[6]Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the screening of foreign investments in the Union and repealing Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council, Article 3.

[7]Ibid.Article 2.

[8]Ibid.Article 4.4.

[9]Ibid.Article 13.4.

[10]Ibid.Article 9.

[11]https://china.chinadaily.com.cn/a/202401/22/WS65ae4493a310af3247ffce2c.html