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2020年2月28日，內(nèi)蒙古宣布將全面清查自2000年以來煤炭資源開發(fā)利用中的違法違規(guī)行為，重拳整治煤炭資源領(lǐng)域違規(guī)違法問題。煤礦的所有規(guī)劃立項、投資審核、資源配置、環(huán)評審核和礦業(yè)權(quán)審批報批、股權(quán)變更、礦產(chǎn)交易等各環(huán)節(jié)，煤礦企業(yè)和涉煤配煤項目法人狀況、辦理時間、批辦手續(xù)、政策依據(jù)等均會被清查，實現(xiàn)一礦一檔、一礦一清，清查力度罕見。有鑒于此，安理礦產(chǎn)能源專委會就煤炭資源高風(fēng)險領(lǐng)域之自然保護區(qū)礦產(chǎn)勘查與開采撰文如下：

內(nèi)蒙古作為北疆資源大省，煤炭、金屬礦藏儲量豐富，尤以煤炭儲量居首。同時，內(nèi)蒙古也擁有著多樣地理環(huán)境和極為豐富的自然資源，形成了眾多自然保護區(qū)，根據(jù)內(nèi)蒙古自然資源廳統(tǒng)計，截至2019年4月，內(nèi)蒙古自治區(qū)共有自然保護區(qū)182個，數(shù)量龐大。

一、紅線不可破：自然保護區(qū)內(nèi)禁止從事礦產(chǎn)資源勘查開采活動     

礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護天然地存在矛盾，礦產(chǎn)資源開發(fā)所帶來的經(jīng)濟效益與自然生態(tài)環(huán)境保護的生態(tài)效益之間亦是如此。兩者何為重，立法者已經(jīng)給出了答案。早在1994年《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》（以下簡稱“《自然保護區(qū)條例》”）首次頒布，即明確規(guī)定禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行開礦等十余種活動，此后的修訂中該條規(guī)定一直被保留[1]。

除此之外，《礦產(chǎn)資源法》[2]、《森林法》[3]、《草原法》[4]等法律中均存在對礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及到森林、草原、水資源等資源保護的限制性規(guī)定。

內(nèi)蒙古自治區(qū)也出臺相應(yīng)文件，明確禁止在自然保護區(qū)內(nèi)從事礦產(chǎn)資源勘查開采活動。

二、批復(fù)不可訴：行政機關(guān)作出的將特定區(qū)域列為自然資源保護區(qū)的批復(fù)不可訴

自然保護區(qū)的設(shè)立由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府確定。實踐中，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟，對外大力招商引資，企業(yè)投入大量資金，繳納礦業(yè)權(quán)價款后獲得合法礦業(yè)權(quán)，然而地方政府又以響應(yīng)國家政策號召、獲取財政補貼等各類名目，將礦產(chǎn)企業(yè)所有的礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的區(qū)域申請有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府將其劃歸為自然保護區(qū)，此導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人無法繼續(xù)進行礦山勘查開采，權(quán)益受損。

如此，作為礦業(yè)權(quán)人是否可針對人民政府作出的將特定區(qū)域列為自然保護的批復(fù)提起訴訟？我們認(rèn)為答案是否定的。

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。《行政訴訟法》第十二條同時規(guī)定，行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，人民法院不受理對該事項提起的訴訟。[5]

湖北省宜昌市中級人民法院曾于2008年3月20日就神農(nóng)架某公司訴神農(nóng)架人民政府土地行政批準(zhǔn)案作出行政裁決書，其中提到“行政機關(guān)根據(jù)有關(guān)部門的申請，作出同意將轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域列為自然保護區(qū)的批復(fù)，雖然該批復(fù)具有強制性和法律約束力，但不針對特定的對象，屬于抽象行政行為，依法不具有可訴性?！背嗽蛲?，對自然保護區(qū)設(shè)立批復(fù)的不可訴，亦暗含了人民法院在裁判中對于社會公共利益的考量。

據(jù)此，我們認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)人對于人民政府作出的設(shè)立自然保護區(qū)的批復(fù)無法提起訴訟。

三、未必需全部退出：劃歸為自然保護區(qū)前已存在的礦業(yè)權(quán)不必然需要全部退出

自然保護區(qū)的范圍和界限由批準(zhǔn)建立自然保護區(qū)的人民政府確定，并標(biāo)明區(qū)界定，予以公告。經(jīng)原批準(zhǔn)建立自然保護區(qū)的人民政府批準(zhǔn)，自然保護區(qū)的范圍、界限可作調(diào)整或者改變。根據(jù)《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護區(qū)由三部分區(qū)域組成，具體如下：

處于核心區(qū)、緩沖區(qū)的礦業(yè)權(quán)必須全部退出已經(jīng)明確，對于實驗區(qū)內(nèi)存在的礦業(yè)權(quán)是否必須要退出，則存在爭議。

《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)[2015]57號）文件中規(guī)定“對自然保護區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，以及自然保護區(qū)設(shè)立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)主管部門同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法退出自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)”。

按照57號文的規(guī)定，自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)必須全部退出，而對于實驗區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)是否需退出，并未作出明確限定。地方政府在制定地方性規(guī)范文件時，對礦業(yè)權(quán)的退出范圍卻擴大到了整個自然保護區(qū)的范圍，甚至還存在超范圍退出的現(xiàn)象。

內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府于2017年7月28日下發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)退出方案》，明確規(guī)定“2020年12月底前，自然保護區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)全面有序退出”，也即處于核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)內(nèi)的全部礦業(yè)權(quán)均需退出。

河南省國土資源廳于2017年8月18日下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)河南省各類自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置工作方案的通知》（豫國土資發(fā)（2017）129號）文件規(guī)定“已經(jīng)確定范圍自然保護區(qū)內(nèi)的探礦權(quán)、采礦權(quán)，勘查開采范圍部分與自然保護區(qū)范圍重疊的，扣除與自然保護區(qū)范圍重疊部分，并保持適當(dāng)間距?！?/p>

湖南省人民政府于2017年12月1日下發(fā)的《湖南省自然保護區(qū)內(nèi)采礦權(quán)退出處置方案》、《湖南省自然保護區(qū)內(nèi)探礦權(quán)退出處置方案》中則規(guī)定“要求我省、省級自然保護區(qū)內(nèi)所有探礦權(quán)、采礦權(quán)通過直接關(guān)閉注銷、部分避讓退出和整體補償退出等三種方式從自然保護區(qū)內(nèi)退出?！睂⒌V業(yè)權(quán)退出的自然保護區(qū)限定為、省級兩個級別。

我們認(rèn)為，從國家層面上的規(guī)定來看，礦業(yè)權(quán)范圍即便與自然保護區(qū)范圍存在重合，也并不意味著礦業(yè)權(quán)需全部退出，對于位于實驗區(qū)的礦業(yè)權(quán)，仍存在可繼續(xù)開采的可能。但是，從上述列舉三省的規(guī)定來看，各地對于礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的范圍存在不一致，因此具體到某特定企業(yè)的礦業(yè)權(quán)退出，我們建議按照當(dāng)?shù)氐囊?guī)定實行。

無論如何，礦業(yè)權(quán)退出與否均與自然保護區(qū)的范圍緊密相關(guān)。我們建議，礦產(chǎn)企業(yè)在涉及到自然保護區(qū)關(guān)停問題時，需對自然保護區(qū)性質(zhì)、邊界范圍及功能分區(qū)進行明確，對于該等情況，礦產(chǎn)企業(yè)依法可通過申請政府信息公開的方式取得。

四、退出需補償：自然保護區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)的退出需由行政機關(guān)依法作出補償

當(dāng)前，各地對于自然保護區(qū)設(shè)立前已有的礦業(yè)權(quán)退出需進行補償?shù)囊庖娨呀?jīng)達成共識，自然保護區(qū)內(nèi)已有探礦權(quán)和采礦權(quán)，在維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法有序退出。

內(nèi)蒙古地區(qū)規(guī)定，位于自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的合法工礦企業(yè)要與具有管轄權(quán)的旗縣（市、區(qū)）人民政府簽訂退出協(xié)議，按協(xié)議約定時限退出自然保護區(qū)，并限期完成生態(tài)恢復(fù)責(zé)任，位于實驗區(qū)內(nèi)合法的礦業(yè)權(quán)，限期退出自然保護區(qū)。對于位于自然保護區(qū)內(nèi)的已設(shè)探礦權(quán)，探索通過補償、置換等方式逐步依法有序退出。

同時，內(nèi)蒙古自治區(qū)于2018年5月18日下發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補償?shù)闹笇?dǎo)意見》（內(nèi)政發(fā)〔2018〕19號），對自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補償方案予以規(guī)定。目前全國各地對于保護區(qū)內(nèi)已設(shè)置的礦業(yè)權(quán)普遍均采用直接注銷、縮小礦區(qū)范圍、協(xié)商補償、異地置換四種方式分類實現(xiàn)退出。

實踐中，礦產(chǎn)企業(yè)可根據(jù)自身的實際情況進行選擇適用。需要注意的是，礦產(chǎn)企業(yè)在退出自然保護區(qū)前需要履行生態(tài)恢復(fù)義務(wù)，并獲得政府有關(guān)部門的驗收。

五、違法開采需擔(dān)責(zé)：自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)依法退出前不得再進行開采

根據(jù)《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，違反條例規(guī)定，造成自然保護區(qū)重點污染或者破壞事故，導(dǎo)致公私財產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。因此，對于自然保護區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)企業(yè)，即便尚未與政府達成補償協(xié)議，亦不可再進行開采，否則將面臨相應(yīng)的行政處罰、刑事風(fēng)險。

六、總結(jié)              

在生態(tài)文明建設(shè)不斷加強的今天，自然保護區(qū)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，無疑將獲得更多的關(guān)注。我們建議，礦產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營需要嚴(yán)守自然資源保護區(qū)的紅線，對于已經(jīng)入場的礦產(chǎn)企業(yè)，可以關(guān)注當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門對于自然保護區(qū)的劃歸的最新動向，避免礦業(yè)權(quán)一朝被劃入自然保護區(qū)范圍而被迫退出。對于尚未入場的企業(yè)，簽署礦產(chǎn)資源合作勘查開發(fā)協(xié)議或與政府部門的出讓協(xié)議前，建議委托專業(yè)機構(gòu)進行盡職調(diào)查，避免因觸及政策紅線而引發(fā)不必要的損失。

注釋：

[1] 《中華人民共和國自然保護區(qū)條例（2017修正）》第二十六條 ：“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！?/span>

[2] 《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（2009修正）》第二十條：“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源：….（五）國家規(guī)定的自然保護區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地；…”。

[3] 《中華人民共和國森林法（2019修正）》第三十七條：“礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；確需占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?！?/span>

[4] 《中華人民共和國草原法（2013修正）》第三十八條：“進行礦藏開采和工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占草原；確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。”

[5] 參見：（2014）云高行終字第97號《行政裁定書》、（2014）蘇行訴終字第00181號《行政裁定書》、（2015）株中法行終字第55號《行政裁定書》、（2015）高行立終字第04300號《行政裁定書》。